Marcin Dublaszewski, Piotr Rybicki
Wprowadzenie
Spółki komunalne zarządzają majątkiem liczonym często w setkach milionów złotych. Dostarczają wodę, odbierają odpady, prowadzą transport publiczny, zarządzają mieszkaniami komunalnymi czy infrastrukturą miejską. Są przedsiębiorstwami, które mają wpływ na jakość życia mieszkańców.
Można więc spodziewać się, że nadzór nad ich działalnością będzie jednym z najlepiej zorganizowanych elementów funkcjonowania samorządu. Niestety – praktyka pokazuje, że istotnym problemem wielu spółek komunalnych nie jest jakość świadczonych usług. Problemem jest model nadzoru właścicielskiego, który zbyt często koncentruje się na formalnym wypełnianiu obowiązków zamiast na rzeczywistym nadzorze działalności spółki. Co gorsza, jest to problem, o którym się głośno – przynajmniej do niedawna – nie mówi.
Nie oznacza to oczywiście, że wszystko działa źle, a każdy samorząd sprawuje nieskuteczny nadzór. Są gminy, w których funkcjonują profesjonalne rady oraz dobrze zorganizowane komórki nadzoru właścicielskiego. Trudno jednak nie zauważyć, że obecny model systemowy zawiera wiele słabości, które powodują, że nadzór bywa częściej formalnością niż realnym instrumentem ochrony interesu publicznego.
Niniejsze opracowanie dedykowane jest przede wszystkim roli i zadaniom stawianym radom nadzorczym.
Rady nadzorcze – obowiązek ustanowienia, skład i kompetencje
Rady nadzorcze w spółkach komunalnych zajmują szczególne miejsce w polskim systemie nadzoru właścicielskiego. Choć funkcjonują na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, to ich organizacja oraz sposób działania zostały uzupełnione o inne przepisy, w szczególności ustawy o gospodarce komunalnej.
W klasycznej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością – a taką formę przybiera zdecydowana większość spółek komunalnych – rada nadzorcza może zostać ustanowiona dobrowolnie, chyba że przepisy Kodeksu spółek handlowych nakazują jej utworzenie ze względu na wielkość spółki. Zupełnie inaczej wygląda sytuacja w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego.
Art. 10a ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje obowiązek funkcjonowania rady nadzorczej w każdej spółce z udziałem JST, niezależnie od wysokości udziału samorządu w kapitale spółki. Jest to jedna z najistotniejszych różnic pomiędzy „zwykłą” spółką handlową (z o.o., S.A.) a spółką komunalną.
Co do zasady, do rad nadzorczych spółek komunalnych stosuje się przede wszystkim przepisy Kodeksu spółek handlowych. Oznacza to m.in., że rada nadzorcza spółki komunalnej liczy co najmniej trzech członków.
Osoby wskazywane do rad nadzorczych przez jednostki samorządu terytorialnego muszą dodatkowo spełniać wymagania określone w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Nie wystarcza więc wyłącznie doświadczenie zawodowe – konieczne jest również spełnienie ustawowych – od 2017 roku, gdy dopuszczono absolwentów MBA, dość łagodnych – wymogów formalnych.
Podstawowym zadaniem rady nadzorczej jest sprawowanie stałego nadzoru nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej funkcjonowania.
W praktyce oznacza to między innymi wykonywanie następujących działań ze strony rady nadzorczej:
- ocenę działalności zarządu,
- analizę sprawozdań finansowych,
- ocenę sprawozdania z działalności spółki,
- monitorowanie realizacji celów właścicielskich,
- kontrolę prawidłowości gospodarowania majątkiem spółki,
- podejmowanie decyzji wymagających zgody rady zgodnie z umową lub statutem spółki.
Rada nadzorcza posiada szerokie uprawnienia kontrolne. Może żądać od zarządu wszelkich dokumentów i informacji, badać dokumentację spółki, analizować sytuację finansową oraz dokonywać kontroli majątku. Nie oznacza to jednak prawa do kierowania bieżącą działalnością przedsiębiorstwa.
Co ważne – wbrew powszechnej opinii – członek rady nadzorczej nie jest „reprezentantem” właściciela. Nawet gdy w radzie nadzorczej jest formalny beneficjent rzeczywisty, to w radzie nadzorczej jest on członkiem tejże, a nie wykonuje w tym momencie decyzji właścicielskich.
Należy podkreślić, że działalność rady nie służy ochronie interesów właściciela lub właścicieli, lecz zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań wykonywanych przez spółkę oraz racjonalnemu gospodarowaniu jej majątkiem.
Spółka komunalna – zwykła spółka handlowa czy przedsiębiorstwo realizujące misję publiczną?
Jednym z najczęściej powtarzanych błędów jest przekonanie, że spółka komunalna niczym nie różni się od prywatnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej. Skoro działa na podstawie Kodeksu spółek handlowych, posiada zarząd, radę nadzorczą oraz zgromadzenie wspólników, to – jak się często uważa – jej celem powinno być przede wszystkim osiąganie zysku. Jest to jednak uproszczenie.
Istotnie, spółki komunalne funkcjonują w oparciu o Kodeks spółek handlowych, jednak ich działalność determinują w dużym stopniu przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym lub wojewódzkim. Oznacza to, że klasyczne reguły prawa handlowego muszą być interpretowane z uwzględnieniem celu, dla którego spółka została utworzona.
Czy zatem spółka komunalna musi maksymalizować zysk? Nie. O ile prywatna spółka kapitałowa najczęściej została powołana w celu osiągania zysków przez wspólników – to wspólnicy lub akcjonariusze określają cel działalności spółki – o tyle podstawowym zadaniem spółki komunalnej może być, i często jest, wykonywanie zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.
Pojawia się jednak zasadnicze pytanie. Jeżeli spółka komunalna ma być wyłącznie narzędziem realizacji zadań własnych gminy, a osiąganie zysku nie jest jej celem, to dlaczego działalność ta prowadzona jest w formie spółki prawa handlowego?
Polski system prawny od dawna przewiduje formy organizacyjne stworzone właśnie do wykonywania zadań publicznych – jednostkę budżetową oraz samorządowy zakład budżetowy. Ich istotą nie jest prowadzenie działalności gospodarczej ani generowanie zysku, lecz sprawna realizacja zadań publicznych.
Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością czy spółka akcyjna zostały natomiast stworzone jako narzędzia prowadzenia działalności gospodarczej. Owszem, Kodeks spółek handlowych dopuszcza realizację także innych celów niż zysk, jednak wybór formy spółki powinien oznaczać również wybór bardziej efektywnego, profesjonalnego i samodzielnego modelu zarządzania.
Jeżeli bowiem spółka ma funkcjonować dokładnie tak samo jak jednostka organizacyjna urzędu, pozostając całkowicie podporządkowana bieżącym decyzjom właściciela, to trudno nie postawić pytania o sens wyboru właśnie tej formy prawnej.
To nie jest wyłącznie problem teoretyczny. Od odpowiedzi na pytanie, po co samorządowi spółka komunalna, zależy sposób wykonywania nadzoru właścicielskiego, oczekiwania wobec zarządu oraz kryteria oceny działalności całej spółki.
Polityka i rady nadzorcze – gdzie kończy się właściciel, a zaczyna polityka?
Nie sposób mówić o spółkach komunalnych bez poruszenia kwestii polityki.
Zmiana władz samorządowych bardzo często oznacza również zmiany w zarządach i radach nadzorczych spółek komunalnych. Samo zjawisko nie jest niczym nadzwyczajnym – właściciel ma prawo zmieniać osoby odpowiedzialne za zarządzanie spółką i nadzór nad nią.
Można oczywiście polemizować, na ile prezydent, burmistrz lub wójt jest właścicielem, a na ile jedynie wykonuje uprawnienia właścicielskie w imieniu wspólnoty samorządowej. Ta granica się zatarła i często spółki, a tym samym ich zarządy i rady nadzorcze, są zaraz po wyborach obsadzane zaufanymi osobami danego włodarza. Zjawisko, które jest przyczynkiem do niniejszego opracowania, pojawia się wtedy, gdy kryteria merytoryczne ustępują miejsca kryteriom politycznym.
Największe zagrożenia pojawiają się wtedy, gdy:
- kompetencje nie są głównym kryterium wyboru,
- członkowie rad nadzorczych stają się wyłącznie reprezentantami środowisk politycznych lub zasiadają tam przede wszystkim dla wynagrodzenia,
- rada przestaje pełnić funkcję kontrolną wobec zarządu,
- działanie rady staje się formalnością.
W takich sytuacjach cierpi nie tylko jakość nadzoru nad spółką, ale również zaufanie mieszkańców do samorządu.
OECD – jak powinny funkcjonować rady nadzorcze w spółkach publicznych?
Od wielu lat jednym z najważniejszych dokumentów dotyczących nadzoru właścicielskiego są Wytyczne OECD dotyczące ładu korporacyjnego przedsiębiorstw państwowych (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises).
Choć odnoszą się one przede wszystkim do przedsiębiorstw państwowych, ich założenia w pełni można odnieść również do spółek komunalnych.
OECD wskazuje kilka podstawowych zasad. Przede wszystkim właściciel powinien:
- jasno określić cele spółki,
- oddzielić funkcje właścicielskie od bieżącego zarządzania,
- zapewnić profesjonalny dobór członków rad nadzorczych,
- oczekiwać przejrzystości działania,
- stosować mierzalne kryteria oceny.
OECD podkreśla, że rada nadzorcza nie powinna być „przedłużeniem” właściciela.
Powinna posiadać:
- odpowiednie kompetencje,
- możliwość samodzielnej oceny działalności zarządu,
- dostęp do informacji,
- realny wpływ na jakość nadzoru.
Spółki komunalne zarządzają często majątkiem wartym setki milionów złotych. Od jakości ich nadzoru zależy bezpieczeństwo finansowe samorządów oraz jakość usług świadczonych mieszkańcom. Dlatego OECD od lat wskazuje, że profesjonalizacja rad nadzorczych jest jednym z najważniejszych elementów dobrego nadzoru właścicielskiego.
Czy obecny model rad nadzorczych w spółkach komunalnych ma sens?
Po przeanalizowaniu przepisów prawa, specyfiki spółek komunalnych, wpływu polityki oraz zestawieniu ich ze standardami OECD warto zadać pytanie fundamentalne: czy obecny model rad nadzorczych rzeczywiście spełnia swoją rolę?
Naszym zdaniem odpowiedź nie jest jednoznaczna.
Nie ma wątpliwości, że nadzór jako instytucja jest potrzebny. Zarządzanie majątkiem publicznym wymaga stałego, profesjonalnego nadzoru, do czego powinna być przygotowana również rada nadzorcza, a właściciel nie jest w stanie – a de facto nawet nie powinien – samodzielnie kontrolować wszystkich aspektów działalności spółki.
Problem – co podkreślamy z całą stanowczością – nie tkwi więc w samej idei rady nadzorczej, lecz w sposobie jej funkcjonowania.
Zbyt często rady koncentrują się na formalnym zatwierdzaniu dokumentów zamiast prowadzić rzeczywisty dialog z zarządem i monitorować realizację celów właścicielskich. Niestety, oprócz braku chęci czy kompetencji do tych działań, niejednokrotnie i sam właściciel nie określa żadnych celów. Dodatkowo w części spółek nadal dostrzegalny jest wpływ czynników politycznych na skład organów nadzorczych, co osłabia zaufanie do ich niezależności.
Dodatkowo należy zauważyć, że odpowiedzialność członków rad stale rośnie – oczekuje się od nich znajomości prawa, finansów, zarządzania ryzykiem, ładu korporacyjnego czy cyberbezpieczeństwa.
Dlatego kierunek zmian nie powinien prowadzić do likwidacji rad nadzorczych, lecz do profesjonalizacji nadzoru.
W praktyce oznacza to przede wszystkim:
- tworzenie strategii spółek, będących rozwinięciem celu ich powstania,
- dobór członków według kompetencji i doświadczenia,
- większą przejrzystość procesu powoływania, ale przede wszystkim działania samych spółek i ich organów,
- regularną ocenę pracy rady nadzorczej,
- szkolenia i stałe podnoszenie kwalifikacji,
- ograniczenie wpływu bieżących sporów politycznych na działalność organów spółki.
Rada nadzorcza powinna być miejscem, w którym spotykają się wiedza, doświadczenie i odpowiedzialność za majątek publiczny. Jeżeli stanie się jedynie elementem politycznego podziału stanowisk, trudno oczekiwać, że będzie skutecznie chronić interes mieszkańców.
Perspektywa audytu wewnętrznego samorządu – co możemy zrobić, aby pomóc?
Patrząc na funkcjonowanie nadzoru właścicielskiego z perspektywy audytora wewnętrznego, trudno oprzeć się wrażeniu, że właściciel często porusza się po omacku. Dysponuje – o ile o nie wystąpi – ogromną liczbą dokumentów, sprawozdań i uchwał, ale znacznie rzadziej otrzymuje odpowiedź na pytanie, czy spółka jest rzeczywiście dobrze zarządzana i czy właściwie realizuje cele, dla których została powołana.
Audyt wewnętrzny nie powinien zastępować rady nadzorczej ani wykonywać jej obowiązków. Nie jest również kolejnym organem kontrolnym wobec spółki. Może natomiast stać się niezależnym źródłem informacji dla właściciela.
Dobrze zorganizowany audyt wewnętrzny potrafi spojrzeć na nadzór właścicielski z pewnego dystansu. Zamiast analizować pojedynczą uchwałę czy jedną decyzję zarządu, może zadać pytanie, czy cały system działa tak, jak powinien. Czy właściciel otrzymuje informacje pozwalające podejmować świadome decyzje? Czy rada nadzorcza dysponuje odpowiednimi narzędziami do wykonywania swoich obowiązków? Czy cele stawiane spółce są jasno określone i później rzetelnie rozliczane? Czy urząd posiada własną, niezależną ocenę kondycji spółki – komórkę nadzoru właścicielskiego – czy wyłącznie korzysta z informacji przekazywanych przez jej zarząd?
To są pytania, których często nikt nie zadaje, ponieważ wykraczają poza codzienną obsługę właścicielską i bieżące funkcjonowanie samorządu.
W tych obszarach audyt wewnętrzny może wnieść największą wartość. Nie poprzez wskazywanie kolejnych uchybień formalnych, lecz przez ocenę samego modelu nadzoru właścicielskiego. Czy właściciel ma dostęp do właściwych informacji? Czy potrafi ocenić realizację celów publicznych? Czy ryzyka związane z działalnością spółek są odpowiednio identyfikowane? Czy rada nadzorcza koncentruje się na kwestiach strategicznych, czy głównie na zatwierdzaniu dokumentów?
Profesjonalizacja nadzoru nie zaczyna się od zmiany przepisów ani od kolejnych wymagań wobec członków rad nadzorczych. Zaczyna się od zadania kilku niewygodnych pytań o jakość samego systemu. Audyt wewnętrzny jest jedną z nielicznych funkcji w samorządzie, która może takie pytania stawiać z pozycji niezależnego doradcy, a nie uczestnika bieżących sporów organizacyjnych czy politycznych.
Być może właśnie w tym tkwi jego największa rola. Nie w zastępowaniu rady nadzorczej ani komórki nadzoru właścicielskiego, lecz w pomaganiu właścicielowi zrozumieć, czy system, który stworzył, rzeczywiście chroni majątek publiczny. Bo jeśli audyt wewnętrzny ma wspierać kierownika jednostki w osiąganiu celów, to trudno wyobrazić sobie cel ważniejszy niż zapewnienie, że spółki komunalne są nadzorowane w sposób rzeczywiście skuteczny, a nie tylko formalnie poprawny.
Perspektywa właściciela – od czego zacząć naprawę nadzoru nad spółkami?
Jeżeli mielibyśmy wskazać jeden błąd, który najczęściej popełniają właściciele spółek komunalnych, byłoby nim przekonanie, że nadzór właścicielski zaczyna się od wyboru właściwych ludzi do rady nadzorczej lub zarządu.
To ważne decyzje, ale nie najważniejsze. Naprawa nadzoru właścicielskiego nie zaczyna się od zmian personalnych. Zaczyna się od odpowiedzi na pytanie, czego właściciel właściwie oczekuje od swojej spółki.
Oczywiście wszyscy wiedzą, czym zajmuje się spółka. Wszyscy znają jej zadania. Znacznie trudniej jednak wskazać konkretne cele, według których można później ocenić skuteczność jej zarządu i rady nadzorczej.
Tymczasem bez jasno określonych oczekiwań właścicielskich cały system nadzoru zaczyna przypominać podróż bez mapy. Zarząd nie wie, jakie priorytety są naprawdę ważne. Rada nadzorcza nie wie, według jakich kryteriów powinna oceniać działalność spółki. Sam właściciel po pewnym czasie również traci możliwość rzetelnej oceny, czy sytuacja zmierza w dobrym kierunku.
Dlatego pierwszym krokiem nie powinno być pytanie o skład rady nadzorczej, lecz o cele właścicielskie.
Czy najważniejsza jest jakość usług dla mieszkańców? Rozwój infrastruktury? Bezpieczeństwo dostaw? Stabilność finansowa? Realizacja określonych inwestycji? Oczywiście odpowiedź może brzmieć: wszystko naraz. Problem polega na tym, że zarządzanie zawsze oznacza dokonywanie wyborów i ustalanie priorytetów.
Drugim krokiem powinno być stworzenie systemu informacji właścicielskiej niezależnego od bieżących prezentacji zarządu. Wielu prezydentów, burmistrzów i wójtów regularnie spotyka się z prezesami swoich spółek i otrzymuje obszerne materiały dotyczące ich działalności. Nie ma w tym nic złego. Problem pojawia się wtedy, gdy są to jedyne źródła wiedzy o sytuacji przedsiębiorstwa.
Świadomy właściciel powinien wiedzieć nie tylko to, co spółka chce mu pokazać, ale również to, o co sam powinien zapytać.
W tym miejscu szczególnego znaczenia nabiera rola rady nadzorczej. Zbyt często traktowana jest ona jako organ zatwierdzający działania zarządu lub jako element korporacyjnej architektury wymaganej przez przepisy. Tymczasem rada nadzorcza powinna być dla właściciela partnerem w rozumieniu ryzyk i wyzwań stojących przed spółką. Jej zadaniem nie jest wyłącznie opiniowanie dokumentów, ale dostarczanie niezależnego spojrzenia na sytuację przedsiębiorstwa.
Zamiast zakończenia
Nie wierzymy, że problemy nadzoru właścicielskiego nad spółkami komunalnymi mogą być rozwiązane samą nowelizacją ustawy. Nie wierzymy również, że wystarczy zmienić skład rady nadzorczej albo powołać nowy wydział nadzoru właścicielskiego. Takie działania mogą być potrzebne, ale same w sobie nie zmienią jakości nadzoru.
Nadzór właścicielski zaczyna się od świadomego decydenta. Od właściciela, który wie, czego oczekuje od swojej spółki. Od rady nadzorczej, która rozumie, że jej rolą nie jest słuchanie poleceń politycznych, nie jest opiniowanie dokumentów, lecz aktywne wspieranie właściciela w ochronie interesu publicznego. Wreszcie od audytu wewnętrznego, który nie ogranicza się do oceny zgodności z procedurami, ale potrafi spojrzeć na cały system z perspektywy ryzyka, efektywności i osiągania celów.
Nasze doświadczenia pokazują, że profesjonalna rada nadzorcza nie jest utrudnieniem dla zarządu czy właściciela. Przeciwnie – staje się partnerem, który potrafi zadawać trudne pytania, ale jednocześnie pomaga unikać błędów, porządkować procesy i wspierać budowę długofalowej wartości spółki. Dobrzy członkowie rad nadzorczych nie szukają problemów po to, aby kogokolwiek rozliczać. Monitorują ryzyka wystarczająco wcześnie, aby można było im zapobiec.
Podobnie jest z audytem wewnętrznym. Jego największą wartością nie jest wskazywanie uchybień, lecz dostarczanie właścicielowi niezależnej oceny i doradztwa. W świecie, w którym większość informacji o spółce pochodzi od samej spółki, właśnie taka niezależna perspektywa staje się jednym z najcenniejszych elementów skutecznego nadzoru właścicielskiego.
Być może więc profesjonalizacja nadzoru nie zaczyna się od nowych regulacji ani kolejnych obowiązków formalnych. Może zaczyna się od decyzji, aby otoczyć właściciela ludźmi, którzy potrafią myśleć niezależnie, zadawać właściwe pytania i mieć odwagę powiedzieć to, czego inni nie chcą usłyszeć.
Bo dobrze funkcjonująca rada nadzorcza i niezależny audyt wewnętrzny nie są kosztem. Są inwestycją w bezpieczeństwo majątku publicznego, jakość usług świadczonych mieszkańcom i wiarygodność samorządu.
Tylko czy to się uda – jeżeli rada nadzorcza będzie traktowana przede wszystkim jako miejsce dodatkowego i łatwego wynagrodzenia?
Źródło:
OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024
OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024 (dostęp: 2 sierpnia 2026 r.)
Niniejszy tekst został również opublikowany na stronie: https://asd-md.com/pl/blog/iluzja-nadzoru.html
