Rada nadzorcza w spółce komunalnej

1474
views

Źródło: https://www.nik.gov.pl/plik/id,25338,vp,28094.pdf /opublikowane 11.01.2022 r./

Zadania publiczne samorządu gminnego i samorządu województwa

Zasady i formy gospodarki komunalnej j.s.t., polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, uregulowane zostały w ustawie o gospodarce komunalnej. W myśl jej przepisów (art. 1 ust. 2) gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności obejmujących wskazane w tym przepisie 22 grupy spraw. Przepisu tego nie należy jednakże rozumieć jako dopuszczającego samodzielne określanie przez gminę zadań niewskazanych w ustawach, tzn. ich rozszerzanie przez same organy samorządowe wszędzie tam, gdzie uznają to za stosowne, biorąc pod uwagę tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych.

Stosownie natomiast do art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zadania województwa wynikają z ustaw szczególnych i obejmują w szczególności 18 grup spraw. Również i w tym przypadku oznacza to, że organy samorządowe nie mogą w swym działaniu wykraczać poza zadania określone ustawowo.

Wśród zadań własnych samorządu szczególne miejsce zajmują zadania użyteczności publicznej, zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a także w art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako zadania (określone w art. 7 ust. 1 drugiej z ustaw), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Oznacza to, że aby zadanie własne samorządu mogło być zadaniem użyteczności, musi wyróżniać się szczególnymi cechami:
− celem zadania musi być bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb,
− potrzeby muszą mieć charakter potrzeb zbiorowych,
− ich zaspokajanie ma następować w drodze świadczenia usług,
− usługi muszą być powszechnie dostępne

Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej

Charakter mienia, którego funkcją jest realizacja zadań nałożonych na samorząd, usprawiedliwia zakwalifikowanie go jako mienia publicznego i poddanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu i ochrony (art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 60a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Zdeterminowanie czynności samorządu terytorialnego celem, dla którego realizacji j.s.t. w ogóle zostały powołane, pozwala wyeliminować działania, które nie mają żadnego związku z zadaniami publicznymi. Ogólne rygory nałożone na władze publiczne obejmują, w analogiczny sposób, płaszczyznę poczynań gospodarczych ich organów (w tym zakładania i przystępowania do spółek).

Możliwość zawiązywania, albo przystępowania przez j.s.t. do spółek prawa handlowego jest ograniczona w zależności od rodzaju realizowanych zadań, a konkretnie od tego, czy są to zadania własne o statusie zadań użyteczności publicznej czy też zadania spoza sfery użyteczności publicznej. Mianowicie województwo, w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, poza sferą użyteczności publicznej może tworzyć spółki z o.o. i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność tych spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa

Z kolei gmina, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, poza sferą użyteczności publicznej może tworzyć spółki prawa handlowego, a także przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione dwa warunki:
− istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;
− występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Kolejną przesłankę dopuszczającą możliwość prowadzenia działalności gospodarczej gmin w sferze komercyjnej zawiera art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego, mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób, spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową

Ostatnią przesłankę umożliwiającą prowadzenie komercyjnej działalności gospodarczej przez gminę zawiera art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, stosownie do którego ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

Jeżeli zatem dana spółka kapitałowa, która ma zostać założona przez gminę lub też, do której gmina ma zamiar przystąpić, będzie prowadziła (po jej założeniu) lub już prowadzi (w przypadku spółki istniejącej) działalność polegającą na wykonywaniu zadań publicznych gminy w sferze użyteczności publicznej, a więc działalność polegającą na bieżącym i nieprzerwanym świadczeniu usług powszechnie dostępnych, zaspokajających szczególne i kwalifikowane potrzeby członków wspólnoty samorządowej, to wówczas gmina może tę spółkę założyć lub też przystąpić do niej bez względu na to, czy w danym przypadku spełnione są czy też nie przesłanki wyspecyfikowane w omawianym art. 10 ust. 1–3 ustawy o gospodarce komunalnej. Dopiero, jeżeli przedmiot działania tworzonej lub też już istniejącej spółki – mając związek z realizacją zadań publicznych gminy – nie mieści się w sferze użyteczności publicznej (czyli polega na czymś innym niż bieżące i nieprzerwane świadczenie powszechnie dostępnych usług, zaspokajających kwalifikowane potrzeby mieszkańców gminy), to wówczas utworzenie przez gminę takiej spółki lub też przystąpienie do niej może nastąpić tylko i wyłącznie na warunkach i po spełnieniu przesłanek wyspecyfikowanych w art. 10 ust. 1–3 ustawy o gospodarce komunalnej.

Przepisy art. 10 ust. 1–3 ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierają jednoznacznych rozstrzygnięć, lecz oparte są na pojęciach niedookreślonych („niezaspokojone potrzeby”, „w znacznym stopniu”, „ważne dla rozwoju gminy” itp.). Interpretacja tych przepisów musi pozostawać w związku z celem ustawy o gospodarce komunalnej, z którego wynika, że gminy nie mogą prowadzić komercyjnej działalności gospodarczej o charakterze czysto zarobkowym. Dopuszczalna jest natomiast zarobkowa gospodarka komunalna, pod warunkiem że pozostawać ona będzie w związku z zadaniami własnymi gmin, o których mowa w art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminy oraz w przepisach szczególnych. Tym samym interpretacja przepisów art. 10 ust. 1–3 ustawy o gospodarce komunalnej i zwartych w nich pojęć niedookreślonych musi prowadzić do wykładni zawężającej, której zasadniczą przesłanką powinno być wykazanie związku art. 10 ust. 1–3 ustawy o gospodarce komunalnej z art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Każda inna interpretacja otwiera możliwość prowadzenia komercyjnej działalności zarobkowej, niezwiązanej z zadaniami gmin. Gminy obowiązuje zakaz podejmowania działalności nieprzewidzianej wprost ustawą i dotyczy on posiadania przez samorząd akcji lub udziałów w spółkach, których przedmiot działalności nie odpowiada zadaniom własnym gminy.

Spółki komunalne

Na potrzeby niniejszej kontroli spółką komunalną jest spółka prawa handlowego powołana do zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, której właścicielem (jedynym lub jednym z wielu) jest j.s.t.

Spółki komunalne, będąc podmiotami wyposażonymi w osobowość prawną i samodzielność ekonomiczną, są jedną z najbardziej popularnych form wybieranych przez j.s.t. do realizacji zadań przypisanych samorządowi terytorialnemu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna, czyli działalność j.s.t., polegająca na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (np. gminnej i wojewódzkiej), może być prowadzona w formie spółek prawa handlowego. Z kolei przepis art. 9 ust. 1 tej ustawy określa, że j.s.t. dla realizacji zadań może tworzyć spółki z o.o. lub spółki akcyjne, albo przystępować do takich spółek. Uprawnienie do korzystania z takiej formy organizacyjnej realizacji zadań wynika również z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdzie przewidziano, że w celu wykonywania zadań województwo może tworzyć wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami. Ponadto w myśl postanowień art. 13 ust. 1 tej ustawy, w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (spółki z o.o.), spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek. Podobnie, według art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne

Utworzenie spółki, jak i przystąpienie do spółki wymagają podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący jst (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym i art. 18 pkt 19 lit. e ustawy o samorządzie województwa). Spółki komunalne nie powinny służyć współpracy pomiędzy j.s.t., ponieważ prawo przewiduje specyficzne formy związków i porozumień, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej. Poza tym, możliwość tworzenia i przystępowania do spółek trzeba zawsze rozpatrywać w kontekście celów gospodarki komunalnej, które dotyczą wykonania zadań j.s.t. Oznacza to ograniczenie nie tylko przedmiotowe, lecz także terytorialne, ponieważ każda jednostka powinna zaspokajać potrzeby wspólnoty samorządowej, która zamyka się w jej granicach administracyjnych.

Spółka z o.o.

Zgodnie z postanowieniami art. 151 § 1 Ksh spółka z o.o. może być utworzona przez jedną lub więcej osób w każdym prawnie dopuszczalnym celu. W przypadku spółek z udziałem samorządu gminnego dodatkowe ograniczenia w tym zakresie wynikają z zapisów art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka z o.o. nie może być zawiązana wyłącznie przez inną jednoosobową spółkę z o.o., wspólnicy są zobowiązani do świadczeń określonych w umowie spółki i nie odpowiadają za zobowiązania spółki (art. 151 § 2–4 Ksh).

Umowa spółki z o.o. powinna być zawarta w formie aktu notarialnego i powinna określać (art. 157 Ksh):
− firmę i siedzibę spółki,
− przedmiot działalności spółki,
− wysokość kapitału zakładowego,
− czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział,
− liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników,
− czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony

Zgodnie z art. 163 Ksh, do powstania spółki z o.o. wymaga się: (1) zawarcia umowy spółki, (2) wniesienia przez wspólników wkładów na pokrycie całego kapitału zakładowego, a w razie objęcia udziału za cenę wyższą od wartości nominalnej, także wniesienia nadwyżki, z uwzględnieniem art. 158 § 11 , (3) powołania zarządu, (4) ustanowienia rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej, jeżeli wymaga tego ustawa lub umowa spółki, (5) wpisu do rejestru.

Jeżeli wkładem do spółki z o.o., w celu pokrycia udziału, ma być w całości lub w części wkład niepieniężny (aport), umowa spółki powinna szczegółowo określać przedmiot tego wkładu oraz osobę wspólnika wnoszącego aport, jak również liczbę i wartość nominalną objętych w zamian udziałów. Przedmiot wkładu pozostaje do wyłącznej dyspozycji zarządu spółki (art. 158 § 1 i 3 Ksh). Zarząd spółki z o.o. zgłaszając zawiązanie spółki w sądzie rejestrowym do zgłoszenia powinien dołączyć m.in. oświadczenie podpisane przez wszystkich członków zarządu, że wkłady na pokrycie kapitału zakładowego zostały przez wszystkich wspólników w całości wniesione (art. 164, 166 i 167 Ksh).

Jeżeli ustawa lub umowa spółki nie stanowi inaczej, wspólnicy mają równe prawa i obowiązki w spółce. Jeżeli umowa spółki przewiduje udziały uprzywilejowane, np. co do prawa głosu, prawa do dywidendy lub sposobu uczestniczenia w podziale majątku w przypadku likwidacji spółki, uprawnienia te powinny być określone w umowie (art. 174 § 1 i 3 Ksh).

Zakres praw i obowiązków członków zarządu spółki z o.o. określa przede wszystkim przepis art. 201 Ksh. Przepisy te przewidują, że zarząd prowadzi sprawy spółki oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ogólną zasadą – jednolitą tak dla spółek z o.o., jak i spółek akcyjnych – jest zasada domniemania kompetencji zarządu. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, do kogo należy kompetencja w zakresie wskazanym w przepisie, należy przypisać ją – w myśl powyższej zasady – zarządowi. Przepisy Ksh kształtują zarząd spółki, jako organ posiadający niemal pełnię władzy wykonawczej. Zgodnie z Ksh, wspólnicy mogą zarząd powołać lub odwołać, nie mają jednak prawa wiążąco wpływać na konkretne jego decyzje, nie mogą również skutecznie zmusić zarządu do dokonania określonej czynności. Mogą jednak w umowie spółki (statucie) w znacznym stopniu samodzielnie, choć nie dowolnie, określić zakres kompetencji zarządu. Wspólnicy mogą np. zdecydować, że zarząd będzie obowiązany zasięgać zezwolenia rady nadzorczej przed dokonaniem wymienionych w umowie spółki czynności, jak np. rozporządzanie majątkiem spółki określonej wartości lub ustanawianie prokurentów, bądź, że podjęcie przez zarząd określonych czynności będzie wymagało uprzedniej uchwały zgromadzenia wspólników.

Spółkę akcyjną zawiązać może jedna lub więcej osób (podmiotów). Spółka taka nie może być zawiązana wyłącznie przez jednoosobową spółkę z o.o., a jej statut powinien być sporządzony w formie aktu notarialnego. Akcjonariusze są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w statucie i nie odpowiadają za zobowiązania spółki (art. 301 Ksh).

Stosownie do art. 306 Ksh do powstania spółki akcyjnej wymaga się:
a) zawiązania spółki, w tym podpisania statutu przez założycieli;
b) wniesienia przez akcjonariuszy wkładów na pokrycie całego kapitału zakładowego;
c) ustanowienia zarządu i rady nadzorczej;
d) wpisu do rejestru

Statut spółki akcyjnej powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 304 Ksh, tj. powinien określać m.in. przedmiot działalności, wysokość kapitału zakładowego oraz kwotę wpłaconą przed zarejestrowaniem, wartość nominalną akcji oraz ich liczbę, ze wskazaniem, czy akcje są imienne, czy na okaziciela.

Kapitał zakładowy spółki powinien wynosić co najmniej 100 000 zł, a wartość nominalna akcji nie może być niższa niż 1 grosz (art. 308 Ksh). Zawiązanie spółki akcyjnej następuje z chwilą objęcia wszystkich akcji.

Stosownie do art. 368 Ksh zarząd spółki akcyjnej prowadzi sprawy tej spółki oraz ją reprezentuje. Zarząd składa się z jednego albo większej liczby członków a do jego składu mogą być powołane osoby spośród akcjonariuszy lub spoza ich grona. Członków zarządu powołuje i odwołuje rada nadzorcza, chyba że statut spółki stanowi inaczej. Członek zarządu może być odwołany lub zawieszony w czynnościach także przez walne zgromadzenie. Uchwała walnego zgromadzenia lub statut spółki może określać wymagania, jakie powinni spełniać kandydaci na stanowisko członka zarządu.

Zgodnie z art. 369 § 1 Ksh okres sprawowania funkcji przez członka zarządu nie może być dłuższy niż pięć lat (kadencja). W myśl art. 370 § 1 Ksh, członek zarządu może być w każdym czasie odwołany. Zgodnie z art. 371 § 1–3 Ksh, jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej. Uchwały zarządu zapadają bezwzględną większością głosów, chyba że statut stanowi inaczej. Uchwały zarządu mogą być powzięte, jeżeli wszyscy członkowie zostali prawidłowo zawiadomieni o posiedzeniu zarządu. Działalność zarządu spółki ma charakter autonomiczny. Stosownie bowiem do art. 375(1) Ksh walne zgromadzenie i rada nadzorcza nie mogą wydawać zarządowi wiążących poleceń dotyczących prowadzenia spraw spółki.

Rada nadzorcza

Bezpośredni nadzór nad działalnością spółek z udziałem kapitałowym j.s.t. sprawują rady nadzorcze, a formalne ramy tego nadzoru określają przepisy Ksh, jak również wewnętrzne uregulowania organów samorządu realizujących funkcje właścicielskie. Według art. 212 § 1 tego aktu normatywnego prawo kontroli służy każdemu wspólnikowi spółki z o.o. W tym celu wspólnik lub wspólnik z upoważnioną przez siebie osobą może w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu. Ponieważ rada nadzorcza to przede wszystkim organ nadzoru w spółce, stąd też w przypadku ustanowienia tego organu, umowa spółki może wyłączyć lub ograniczyć indywidualną kontrolę wspólników (art. 213 § 3 Ksh).

Zgodnie z art. 10a ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej do rad nadzorczych w spółkach z udziałem j.s.t. stosuje się przepisy Ksh, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 215 i art. 385 Ksh minimalna liczba członków rady nadzorczej wynosi trzy osoby, z tym że w spółkach akcyjnych publicznych co najmniej pięć osób. Odrębności unormowań ustawy o gospodarce komunalnej, w porównaniu do zawartych w ww. przepisach, odnoszą się do następujących kwestii:
− obowiązku powoływania rad nadzorczych w spółkach z udziałem j.s.t. (art. 10a ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej);
− czasu trwania (3 lata) kadencji członków rad nadzorczych w spółkach z większościowym udziałem j.s.t. (art. 10a ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej);
− kwalifikacji kandydatów na członków rad nadzorczych i szczególnych zakazów kierowanych do nich, jeżeli wskazuje ich podmiot reprezentujący jst lub komunalną osobę prawną w zakresie wykonywania praw z akcji (udziałów) (art. 10a ust. 5 ustawy o gospodarce komunalnej);
− zasad powoływania członków zarządu (art. 10a ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce komunalnej).

Zgodnie z art. 213 § 1 Ksh, umowa spółki z o.o. może ustanowić radę nadzorczą lub komisję rewizyjną albo oba te organy. Rada nadzorcza takiej spółki ma wpływ na skład zarządu, może go powoływać i odwoływać, gdy umowa spółki tak stanowi, może zawieszać członków zarządu w czynnościach. Może w końcu mieć określony wpływ na dokonywane czynności prawne, a swoje funkcje realizuje poprzez podejmowanie uchwał, wydawanie opinii, ocen. Rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności (art. 219 § 1 Ksh). Nadzór może dotyczyć spraw finansowych, wykorzystania funduszy, prawidłowości zawieranych umów z kontrahentami, z pracownikami, realizacji zobowiązań podatkowych. Rada nadzorcza może żądać od zarządu informacji, co może wpływać na wyrażanie przez nią zgody na niektóre czynności. Przy wykonywaniu swoich obowiązków członek rady nadzorczej powinien dołożyć staranności wynikającej z zawodowego charakteru swojej działalności (art. 293 § 2 Ksh). Zgodnie z art. 235 § 2 Ksh, rada nadzorcza ma prawo do zwoływania zwyczajnego zgromadzenia wspólników, jeżeli zarząd go nie zwoła w czasie ustalonym w Ksh lub w umowie, oraz nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników ilekroć zwołanie takiego zgromadzenia uzna za wskazane, a zarząd nie zwoła zgromadzenia w czasie dwóch tygodni od zgłoszenia odpowiedniego żądania przez radę nadzorczą

Rada nadzorcza spółki z o.o. posiada prawo wglądu w działalność spółki poprzez:
− uprawnienie żądania od zarządu przedstawienia radzie nadzorczej wszystkich dokumentów i materiałów dotyczących spółki;
− sprawdzanie akt, dokumentacji spółki;
− dokonywanie rewizji majątku spółki
– dokonywanie kontroli finansowej spółki;
− uprawnienie do żądania od zarządu i pracowników spółki udzielenia radzie nadzorczej sprawozdań i wyjaśnień;
− wyrażenie opinii we wszystkich sprawach spółki oraz występowanie do zarządu z wnioskami i opiniami.

Ustanowienie rady nadzorczej w spółce akcyjnej, stosownie do art. 381 Ksh, jest obowiązkowe. Również w przypadku spółki akcyjnej prawem i obowiązkiem jej rady nadzorczej jest sprawowanie stałego nadzór nad działalnością takiej spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności (art. 382 § 1 Ksh). Przy wykonywaniu swoich obowiązków członek rady nadzorczej powinien dołożyć staranności wynikającej z zawodowego charakteru swojej działalności (art. 483 § 2 Ksh). Zgodnie z przepisami Ksh do szczególnych obowiązków rady nadzorczej spółki akcyjnej należy ocena sprawozdań zarządu z działalności spółki oraz sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy, w zakresie ich zgodności z księgami i dokumentami, jak i ze stanem faktycznym, oraz wniosków zarządu dotyczących podziału zysku albo pokrycia straty, a także składanie walnemu zgromadzeniu corocznego pisemnego sprawozdania z wyników tej oceny.

W celu wykonania swoich obowiązków rada nadzorcza spółki akcyjnej może badać wszystkie dokumenty spółki, żądać od zarządu i pracowników sprawozdań i wyjaśnień oraz dokonywać rewizji stanu majątku spółki. Do kompetencji rady nadzorczej należy również zawieszanie, z ważnych powodów, w czynnościach poszczególnych lub wszystkich członków zarządu oraz delegowanie członków rady nadzorczej, na okres nie dłuższy niż trzy miesiące, do czasowego wykonywania czynności członków zarządu, którzy zostali odwołani, złożyli rezygnację albo z innych przyczyn nie mogą sprawować swoich czynności.

Nadzór właścicielski

Nadzór i kontrola spółek komunalnych to zadanie właściciela – samorządu terytorialnego, który utworzył spółkę lub do takiej spółki przystąpił. Zarówno przygotowanie narzędzi kontroli i nadzoru, jak i organizacja struktur nadzoru jest zadaniem organów samorządu – organów stanowiących i wykonawczych.

Przyjęte we wrześniu 2017 r. przez Kancelarię Rady Ministrów opracowanie pt. „Zasady nadzoru właścicielskiego na spółkami z udziałem Skarbu Państwa”, „może stanowić pewną wytyczną dla zdefiniowania celów i zadań nadzoru właścicielskiego w odniesieniu do spółek komunalnych. Niewątpliwie dokument ten stanowi wzorzec, na którym „swoje” zasady nadzoru właścicielskiego budują j.s.t., rozumiejąc jako nadzór właścicielski nad spółkami komunalnymi zespół zasad, norm, reguł postępowania, którymi kieruje się wspólnik (organ wykonawczy j.s.t.) i rada nadzorcza, kodeksowo zobowiązana do nadzoru. W przypadku spółek komunalnych nadzór właścicielski należy rozumieć szerzej – także jako konieczną ingerencję w działalność spółek komunalnych, podmiotów ustawowo zobowiązanych do kontroli przestrzegania prawa i zabezpieczenia interesu publicznego, rozumianego jako zapewnienie zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej i racjonalnego gospodarowania jej majątkiem”.

W spółkach z jednoosobowym udziałem województwa/gminy wszystkie uprawnienia przysługujące zgromadzeniu wspólników /walnemu zgromadzeniu wypełniają, stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, organy wykonawcze tych j.s.t., czyli odpowiednio zarząd województwa i prezydent miasta (burmistrz, wójt).

Najwyższym władczym organem w spółce z o.o. jest zgromadzenie wspólników. Kompetencje tego organu właścicielskiego spółki określa umowa spółki oraz Ksh. Zgodnie z przepisami Ksh, uchwały wspólników wymaga m in.:
a) rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania zarządu z działalności spółki, sprawozdania finansowego;
b) za ubiegły rok obrotowy oraz udzielenie absolutorium członkom organów spółki z wykonania przez nich obowiązków;
c) postanowienie dotyczące roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przy zawiązaniu spółki lub sprawowaniu zarządu albo nadzoru;
d) zbycie i wydzierżawienie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego;
e) nabycie i zbycie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub udziału w nieruchomości, jeżeli umowa spółki nie stanowi inaczej;
f) zawarcie umowy między spółką dominującą a spółką zależną przewidującej zarządzanie spółką zależną lub przekazywanie zysku przez taką spółkę;
g) określenie zysku przeznaczonego do podziału między wspólników za dany rok;
h) umorzenie udziału;
i) powołanie i odwołanie członka zarządu spółki, chyba że umowa spółki stanowi inaczej;
j) powołanie i odwołanie członków rady nadzorczej;
k) podejmowanie uchwał w sprawie dalszego istnienia spółki, w szczególności w przypadku straty przewyższającej sumę kapitałów zapasowego i rezerwowych oraz połowę kapitału zakładowego;
l) zmiana umowy spółki, za wyjątkiem przypadków określonych w Ksh; m) rozwiązanie spółki lub decyzja o przeniesieniu jej siedziby za granicę.

W myśl art. 393 Ksh uchwały walnego zgromadzenia spółki akcyjnej, wymaga m.in.:
a) rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania zarządu z działalności spółki oraz sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy oraz udzielenie absolutorium członkom organów spółki z wykonania przez nich obowiązków;
b) postanowienie dotyczące roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przy zawiązaniu spółki lub sprawowaniu zarządu albo nadzoru;
c) zbycie i wydzierżawienie przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego;
d) nabycie i zbycie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub udziału w nieruchomości, chyba że statut stanowi inaczej;
e) emisja obligacji zamiennych lub z prawem pierwszeństwa i emisja warrantów subskrypcyjnych.

Wymogi w zakresie zatrudniania członków zarządów i rad nadzorczych spółek komunalnych

Według art. 10a ust. 6 ustawy o gospodarce komunalnej, członków zarządu spółek z udziałem j.s.t. (niezależnie od stopnia zaangażowania kapitałowego j.s.t.) powołuje i odwołuje rada nadzorcza. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie ma możliwości jego modyfikacji w drodze umowy lub statutu spółki.

Zgodnie z art. 10a ust. 7 ustawy o gospodarce komunalnej, w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 marca 2019 r., podmiot reprezentujący j.s.t. lub komunalna osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z udziałów i akcji przysługujących tym podmiotom, są obowiązane podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub zgromadzenia wspólników, w statucie spółki, lub umowie spółki, wymogów, jakie musi spełniać kandydat na członka organu zarządzającego, określonych w art. 22 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym.

Obowiązek powołania rad nadzorczych w spółkach z udziałem samorządu gminnego (niezależnie od liczby udziałów czy akcji będących w posiadaniu gminy), oraz ustalenia ich kadencji na 3-letni okres w spółkach z większościowym udziałem gminy, wynika z art. 10a ustawy o gospodarce komunalnej. W spółkach z jednoosobowym udziałem gminy wszystkie uprawnienia przysługujące zgromadzeniu wspólników (walnemu zgromadzeniu), w zakresie członków rad nadzorczych wypełnia jednoosobowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Członków rad nadzorczych reprezentujących gminę, powołuje się uchwałą zgromadzenia wspólników (akcjonariuszy). Zgodnie z art. 10a ust. 5 ustawy o gospodarce komunalnej, podmiot reprezentujący jst lub komunalna osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z udziałów i akcji przysługujących tym podmiotom, jako kandydata na członka organu nadzorczego wskazuje osobę, która spełnia wymogi, o których mowa w art. 19 ust. 1–3 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. W stosunku do członków organu nadzorczego wskazanych przez podmiot reprezentujący jst lub komunalną osobę prawną, którzy nie spełniają takich wymogów, podejmuje się niezwłocznie działania mające na celu ich odwołanie (przepis art. 19 ust. 6 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności bezstronne wykonywanie zadań. Szczegółowe regulacje zapobiegające konfliktowi interesów wynikającemu z łączenia zatrudnienia w urzędach administracji publicznej z wykonywaniem działalności gospodarczej zawarto w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W art. 2 pkt 6 ustawa ta wskazuje krąg podmiotów, do których znajdują zastosowanie ograniczenia wynikające z dalszych przepisów ustawy, tj. m in.: wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i ich zastępców, skarbników i sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Natomiast w art. 2 pkt 6b tej ustawy do kręgu takich podmiotów zaliczono: członków zarządów województw, skarbników województw, sekretarzy województw, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa. Unormowania zawarte w art. 4 powołanej wyżej ustawy zakazują wymienionym osobom, w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, m.in. bycia członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego; bycia zatrudnionymi lub wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowności, posiadania w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej ze spółek.

Według art. 10c ust. 1 pkt 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce komunalnej, jedna osoba może być członkiem rady nadzorczej tylko w jednej spośród spółek, w których:
− udział j.s.t. przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby udziałów albo akcji (pkt 2);
− udział komunalnej osoby prawnej przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby udziałów albo akcji (pkt 4);
− łączny udział podmiotów lub spółek, o których mowa w pkt 1–4, przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby udziałów albo akcji (pkt 5).

Zgodnie z art. 10c ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, zakaz zajmowania stanowisk członków zarządu i rad nadzorczych nie dotyczy osób określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, o ile zostały wskazane przez j.s.t. (lub inne osoby prawne j.s.t.), przy czym osoby te nie mogą zostać wskazane do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów wskazujących te osoby.

Sankcje za naruszenie ww. zakazów ustalono w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne:
a) wobec wójta, burmistrza, prezydenta miasta – wygaśnięcie ich mandatu;
b) wobec pozostałych osób wymienionych w pkt 6 – odwołanie lub rozwiązanie umowy o pracę najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym właściwy organ powziął informację o naruszeniu zakazu;
c) wobec skarbnika i sekretarza gminy, członka zarządu województwa i skarbnika województwa – odwołanie z pełnionej funkcji przez radę gminy najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący rady gminy uzyskał informację o naruszeniu zakazu.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wybór lub powołanie do organów spółki osób wskazanych w art. 2 pkt 6 i 6b tej ustawy, są z mocy prawa nieważne i nie podlegają wpisowi do właściwego rejestru.

Ograniczenia wysokości wynagrodzeń członków zarządów i rad nadzorczych spółek komunalnych

Ograniczenia w zakresie wysokości wynagrodzenia, dotyczące m.in. członków zarządów i rad nadzorczych spółek z udziałem samorządu gminnego i wojewódzkiego, zostały określone w ustawie o zasadach kształtowania wynagrodzeń. Reguluje ona sposób wykonywania uprawnień z akcji (termin ten odnosi się również do udziałów) przysługujących m.in. j.s.t. lub ich związkom komunalnym w zakresie kształtowania wynagrodzeń członków organów zarządzających i organów nadzorczych, a także wybranych postanowień umów zawieranych z członkami organów zarządzających (art. 1 ust. 1).

W myśl postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, podmiot uprawniony do wykonywania praw udziałowych jest obowiązany podejmować działania mające na celu ukształtowanie i stosowanie w spółce zasad wynagradzania członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego określonych ustawą. Z ust. 2 wynika, że wykonanie tego obowiązku polega w szczególności na:
− doprowadzeniu do głosowania przez walne zgromadzenie spółki (termin ten oznacza również zgromadzenie wspólników) projektów uchwał w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego spółki zgodnie z ustawą oraz oddaniu głosów za ich uchwaleniem;
− odebraniu od kandydata na członka organu nadzorczego wskazanego przez podmiot uprawniony do wykonywania praw udziałowych oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 (o przyjęciu obowiązku kształtowania w spółce wynagrodzeń członków organu zarządzającego zgodnie z ustawą).

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń projekt uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego oraz projekt uchwały w sprawie kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, przewidują, że wynagrodzenie całkowite członka organu zarządzającego składa się z części stałej, stanowiącej wynagrodzenie miesięczne podstawowe, określonej kwotowo, oraz części zmiennej, stanowiącej wynagrodzenie uzupełniające za rok obrotowy spółki. Część stałą wynagrodzenia członka organu zarządzającego ustala się z uwzględnieniem skali działalności spółki, w szczególności wartości jej aktywów, osiąganych przychodów i wielkości zatrudnienia, w sposób określony w art. 4 ust. 2 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń.

Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń część zmienna wynagrodzenia członka organu zarządzającego, stanowiąca wynagrodzenie uzupełniające za rok obrotowy spółki, uzależniona jest od poziomu realizacji celów zarządczych. Wagi celów zarządczych, a także obiektywne i mierzalne kryteria ich realizacji i rozliczania są ustalane dla poszczególnych lub wszystkich członków organu zarządzającego. W przypadku spółek realizujących misję publiczną albo spółek realizujących zadania publiczne przy określeniu celów zarządczych, ich wagi oraz kryteriów ich realizacji i rozliczania uwzględnia się także stopień realizacji misji publicznej albo stopień realizacji zadań publicznych, w okresie stanowiącym podstawę ustalenia wynagrodzenia uzupełniającego. Część zmienna wynagrodzenia w spółce nie może przekroczyć co do zasady 50% wynagrodzenia podstawowego członka organu zarządzającego w poprzednim roku obrotowym.

W art. 5 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń wskazano, że projekty uchwał w sprawie wynagrodzeń przewidują, że:
1) z członkiem organu zarządzającego spółka zawiera umowę o świadczenie usług zarządzania na czas pełnienia funkcji, z obowiązkiem świadczenia osobistego takiego członka, bez względu na to, czy działa on w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej;
2) istnieje możliwość wypowiedzenia przez spółkę umowy, o której mowa w pkt 1, przy czym umowa ta może określać różne terminy wypowiedzenia, zależne od okresu jej wykonywania, jednak nie dłuższe niż 3 miesiące;
3) członek organu zarządzającego nie będzie pobierał wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członka organu w podmiotach zależnych od spółki w ramach grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów;
4) umowa, o której mowa w pkt 1, zawiera obowiązek informowania przez członka organu zarządzającego o zamiarze pełnienia funkcji w organach innej spółki handlowej, nabyciu w niej akcji oraz może przewidywać zakaz pełnienia funkcji w organach jakiejkolwiek innej spółki handlowej lub wprowadzać inne ograniczenia dotyczące działalności członka organu zarządzającego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, projekty uchwał w sprawie wynagrodzeń mogą także określać w szczególności uprawnienia członków organu zarządzającego do korzystania z określonych urządzeń technicznych oraz zasobów stanowiących mienie spółki, a w pkt 2 – wysokość odprawy dla członków organu zarządzającego. Przez urządzenia techniczne rozumieć należy takie przedmioty jak telefon komórkowy, komputer, laptop. Pod pojęciem innych zasobów rozumieć można przykładowo samochód służbowy, mieszkanie służbowe. Przyznanie to nastąpić może na okres pełnienia funkcji przez członka organu zarządzającego, a warunkiem udostępnienia mienia czyni się jego niezbędność do wykonywania funkcji członka organu zarządzającego.

Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń projekt uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1, określa wysokość wynagrodzenia miesięcznego członków organu nadzorczego w wysokości nieprzekraczającej iloczynu podstawy wymiaru oraz mnożnika uzależnionego od wielkości spółki (w wysokości 0,5, 0,75, 1,0, 1,5 lub 2,75). Z ust. 2 wynika natomiast, że projekt ww. uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu nadzorczego może przewidywać podwyższenie wynagrodzenia członków organu nadzorczego do 10% w stosunku do wysokości określonej w ust. 1, ze względu na funkcję pełnioną w organie nadzorczym spółki lub uczestnictwo w funkcjonującym w jego ramach komitecie.

Według art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń w spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący (w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów), uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego oraz związane z nimi uzasadnienia (z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania) są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych

Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń uporczywe uchylanie się od wykonania obowiązku podejmowania działań mających na celu ukształtowanie i stosowanie w spółce zasad wynagradzania członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, podlega grzywnie.

Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń stanowi, że podmiot uprawniony do wykonywania praw udziałowych jest obowiązany podjąć działania mające na celu ukształtowanie i stosowanie w spółce zasad wynagradzania członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego, określonych niniejszą ustawą, najpóźniej do dnia zwyczajnego walnego zgromadzenia, którego przedmiotem będzie rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania zarządu z działalności spółki oraz sprawozdania finansowego za rok obrotowy rozpoczynający się w 2016 r. Według ust. 2. podmiot uprawniony do wykonywania praw udziałowych w spółce, o której mowa w art. 11 ust. 1, inny niż minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, przekazuje ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, w terminie 3 miesięcy od dnia odbycia zwyczajnego walnego zgromadzenia, o którym mowa w ust. 1, informację w sprawie realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 2.